Jesienią ub.r. administracja USA zaproponowała utworzenie Rady Pokoju (Board of Peace, BoP). Było to elementem 20-punktowego planu prezydenta Donalda Trumpa dla Strefy Gazy, który został zatwierdzony przez Radę Bezpieczeństwa ONZ (RB) w listopadzie. W styczniu w izraelskich mediach pojawił się tekst Karty Rady Pokoju – dokumentu, na którym BoP ma opierać swoje działania. Zawarta w niej krytyka istniejących organizacji międzynarodowych oraz ogólne zapowiedzi dążeń do stabilizacji i zapewniania pokoju na obszarach dotkniętych lub zagrożonych konfliktem – bez odniesienia do Strefy Gazy – sugerują, że BoP pod przewodnictwem Trumpa będzie dążyła do rozszerzenia swoich działań (np. o spór o Kaszmir między Indiami i Pakistanem, Tamę Wielkiego Odrodzenia między Egiptem i Etiopią). Obawy budzi też proponowany sposób działania BoP – jej faktyczne uzależnienie od decyzji przewodniczącego.

Udział w Radzie Pokoju

22 stycznia na marginesie Światowego Forum Ekonomicznego w Davos Kartę BoP podpisało 19 państw, czyli ok. 1/3 zaproszonych do udziału przez przewodniczącego Trumpa (por. tabela poniżej). Lista członków Rady (państw, organizacji regionalnych) może być w przyszłości przez niego zmieniana. Karta nie wskazuje kryteriów ich doboru, a sam Trump miał stwierdzić, że w skład BoP wejdą „najważniejsi przywódcy najważniejszych narodów”. Otrzymanie zaproszenia do Rady Pokoju jest więc odczytywane jako oznaka znaczenia w polityce USA (np. w Albanii, Azerbejdżanie, Kazachstanie, Paragwaju, Uzbekistanie czy Indiach, które jeszcze wahają się w sprawie członkostwa). Analogicznie wycofanie zaproszenia (Kanada) lub w niektórych przypadkach jego brak (Dania, która nie otrzymała go jako jedno z nielicznych państw UE) świadczą o napiętych stosunkach dwustronnych lub małym znaczeniu dla administracji USA.

Potwierdzając udział w BoP, państwa kierują się głównie chęcią budowania dobrych relacji z administracją Trumpa (np. Wietnam), potwierdzenia silnej współpracy z USA (np. Kosowo) lub obawą o jej ograniczenie w przypadku odpowiedzi odmownej (np. Pakistan). Przedstawiciele państw wskazują też, że lepiej jest brać udział w rozmowach niż być z nich wykluczonym. Dla części z nich udział w Radzie jest elementem wielowektorowej polityki zagranicznej i stanowi próbę ograniczenia regionalnych zależności, m.in. od Rosji i Chin (np. Kazachstan, Mongolia, Uzbekistan), albo drogę wyjścia z międzynarodowej izolacji (np. Białoruś, a w przypadku przystąpienia także Rosja). Inne upatrują w BoP szansy na zwiększenie swojego bezpieczeństwa poprzez uregulowanie konfliktów (np. Uzbekistan). Państwami, które potwierdzając swoje członkostwo, na pierwszy plan wysuwały argumenty związane z zaprowadzeniem trwałego pokoju w Strefie Gazy i jej odbudową, są kraje już zaangażowane w proces pokojowy lub wspierające Palestyńczyków, m.in. Arabia Saudyjska, Egipt, Katar, Turcja, a także Indonezja i Pakistan.

Uzyskanie bezterminowego członkostwa (powyżej trzech lat) wymaga wpłaty 1 mld dol. Zgromadzone w ten sposób środki miałyby zostać przeznaczone na odbudowę Strefy Gazy, ale niektóre media już podają to w wątpliwość i wskazują, że Karta mówi o szerszym celu, czyli finansowaniu działania BoP. Ponadto zastrzeżenie w stosunku do kwestii odpłatności już próbowała wykorzystać politycznie Rosja, która stwierdziła, że w jej przypadku ten koszt można by pokryć z aktywów zamrożonych w USA.

Zachowawcze podejście

Zaproszenie do BoP w większości przypadków spotkało się z rezerwą. Państwa, które wprost odmówiły przystąpienia do BoP, swoją decyzję motywowały głównie niezgodnością Karty BoP z listopadową rezolucją RB (np. Grecja) oraz obawą o umniejszanie roli ONZ (np. Francja) i zaburzanie ładu międzynarodowego (np. Hiszpania, Słowenia). Niektóre państwa – np. Niemcy, Nowa Zelandia – wskazują dodatkowo, że ich udział nie przyniósłby BoP dodatkowych korzyści. Te zastrzeżenia powtarzane są też przez państwa, które nie udzieliły jeszcze Trumpowi jednoznacznej odpowiedzi. Np. Chiny podkreślają przywiązanie do multilateralizmu opartego na ONZ, a Korea Płd. analizuje m.in. swój ewentualny wkład w działania BoP.

Opóźnienie w przekazaniu oficjalnej decyzji niektóre państwa uzasadniają przede wszystkim potrzebą gruntownej analizy propozycji (np. Indie, Japonia, Watykan). Część krajów zapowiedziała konsultacje z USA w celu wyjaśnienia wątpliwości (np. Australia, Rosja, Szwajcaria) lub przegląd swoich międzynarodowych zobowiązań, w tym wynikających z członkostwa w ONZ, NATO, UE (np. Rumunia). Ponadto pojawiają się mniej lub bardziej bezpośrednio artykułowane zastrzeżenia wobec dominującej roli Trumpa w BoP (np. Belgia, Cypr).

Niektóre państwa opóźniają udzielenie ostatecznej odpowiedzi ze względu na procedury krajowe, choć w tym zakresie praktyka jest niejednolita. W przypadku wielu państw (np. Polski) dołączenie do organizacji międzynarodowej uzależnione jest od zgody parlamentu, ale niektóre podpisały Kartę BoP jeszcze przed jej uzyskaniem, np. Argentyna, Bułgaria i Węgry. Tajlandia wstrzymuje decyzję do czasu rozstrzygnięcia przeprowadzonych 8 lutego wyborów parlamentarnych, ale przyjęcie zaproszenia potwierdził ustępujący bułgarski rząd. Na „kwestie konstytucyjne” powołały się Włochy, których premier wyraziła otwartość na propozycję Trumpa, oraz Niemcy, które już odmówiły udziału.

Państwa różnie też podchodzą do zasiadania w jednym gremium ze swoimi adwersarzami. Sceptycyzm wobec członkostwa w BoP Kataru, Pakistanu i Turcji nie stał się dla Izraela przeszkodą, by do niej dołączyć, ale dla Irlandii i Zjednoczonego Królestwa potencjalny udział Rosji był jednym z argumentów przeciw przystąpieniu. Również Ukraina wskazuje, że zasiadanie w tej samej organizacji z agresorem i wspierającą go Białorusią będzie możliwe dopiero po zakończeniu wojny (należy założyć, że brak jednoznacznej odmowy wynika z obawy przed antagonizowaniem stosunków z USA).

Niektórzy sugerują też chęć współpracy lub dołączenia do BoP, jeśli jej działalność ograniczałaby się do mandatu przewidzianego w rezolucji RB. Na taką możliwość wskazywali w imieniu UE Kaja Kallas i Antonio Costa, a także Portugalia. Do skupienia Rady Pokoju na Strefie Gazy i do reformy ONZ – zamiast jej zastępowania – miał nawoływać Trumpa prezydent Brazylii, wskazując jednocześnie, że w BoP powinna zasiadać także Palestyna (podkreślała to również Hiszpania).

Wnioski i perspektywy

Arbitralne decydowanie przez Trumpa o składzie Rady Pokoju i zaproszeniach do niej tworzy na świecie kolejne podziały zgodne z optyką administracji USA. Biorąc pod uwagę reakcję państw na zaproszenia, administracja Trumpa odniosła dotąd umiarkowany sukces. Udało jej się zgromadzić szerokie – i wystarczające do zainaugurowania BoP – grono zainteresowanych, ale nie przekonała do projektu większości zachodnich partnerów ani żadnego z pozostałych stałych członków RB.

Grono zaproszonych do uczestnictwa w BoP jest tak różnorodne, że te same argumenty, które dla jednych przemawiają za przystąpieniem do Rady, mogą być przez innych przytaczane przeciw dołączeniu do niej. Bardziej spójna jest argumentacja państw odmawiających udziału w BoP i wahających się – od obaw o zaburzenie istniejącego ładu międzynarodowego i zmarginalizowanie roli ONZ, poprzez zastrzeżenia wobec dominującej roli Trumpa, aż po bardziej neutralne zasłanianie się procedurami krajowymi bądź potencjalnie niewielkim wkładem w działania Rady Pokoju.

Stanowisko każdego z zaproszonych państw będzie najprawdopodobniej odczytywane przez administrację USA jako głos w plebiscycie, w którym wyrażają one poparcie albo dezaprobatę wobec prowadzonej przez nie polityki zagranicznej, a nawet osoby prezydenta Trumpa. W związku z tym przystąpienie do BoP jest oceniane przede wszystkim w kategoriach budowania dobrych relacji z prezydentem USA lub ewentualnych negatywnych konsekwencji (politycznych, gospodarczych itp.) związanych z odmową dołączenia. Wymaga to od państw szerszego spojrzenia na priorytety swojej polityki zagranicznej, ponieważ akces do BoP w imię wzmacniania relacji z Trumpem może zostać okupiony koniecznością rewizji dotychczasowej polityki w innych sferach, np. odstąpieniem od izolowania swoich adwersarzy. Wzięcie pod uwagę tych uwarunkowań oraz reakcji USA na decyzje poszczególnych państw, a także koordynacja z partnerami z UE, będą ważne dla Polski, która jeszcze nie podjęła ostatecznej decyzji w sprawie członkostwa w BoP.