Utworzenie IOMed

Inspiracją do utworzenia IOMed był spór między Etiopią, Sudanem i Egiptem o budowę Tamy Wielkiego Odrodzenia, w którego rozwiązanie w 2021 r. Chiny próbowały angażować się jako jeden z inwestorów. W kolejnym roku z chińskiej inicjatywy 19 państw podpisało w sudańskim Chartumie oświadczenie o dążeniu do utworzenia IOMed, a 30 maja br. w Hongkongu 33 państwa z Azji, Afryki i Ameryki Łacińskiej, a z Europy Białoruś i Serbia, podpisały konwencję w sprawie utworzenia IOMed. Ma to być pierwsza międzyrządowa organizacja koncentrująca się na rozwiązywaniu – na drodze mediacji – sporów między państwami, państwami lub organizacjami międzynarodowymi a inwestorami i sporów handlowych między podmiotami prywatnymi. Ma koncentrować się na sprawach gospodarczych i inwestycyjnych, rozstrzyganych obecnie głównie poprzez arbitraż. Choć mediacja IOMed w konfliktach zbrojnych nie jest wprost wykluczona, nie będzie dla niej priorytetem. Poza zakresem działania organizacji pozostaną spory wewnątrzpaństwowe, a ze względu na naruszenia przez Chiny standardów praw człowieka i prawa międzynarodowego jest mało prawdopodobne, że jej kompetencje zostaną w tym zakresie rozszerzone, tym bardziej że IOMed została zlokalizowana w Hongkongu. Organizacja zaczęła działać pod koniec sierpnia br. po zebraniu trzech ratyfikacji jej statutu (Chiny, Nikaragua, Wenezuela). Do tej pory nie przystąpiła do niej żadna organizacja międzynarodowa.

Funkcjonowanie IOMed

W państwach-stronach konwencji IOMed ma status analogiczny do innych organizacji międzynarodowych: posiada osobowość prawną, a jej własność i funkcjonariusze chronieni są immunitetami. W ramach IOMed mają funkcjonować dwa panele mediatorów – jeden ds. międzypaństwowych, drugi – do pozostałych. Rada Zarządzająca, złożona z przedstawicieli każdego z państw IOMed, ma przyjąć reguły mediacji, które – zdaniem analityków – będą czerpały z istniejących rozwiązań, w tym oferowanych przez Międzynarodowe Centrum Rozstrzygania Sporów Inwestycyjnych (ICSID) i komisję Narodów Zjednoczonych ds. międzynarodowego prawa handlowego UNCITRAL.

Mediacja IOMed ma działać na zasadzie dobrowolności, bezstronności, niezależności, dobrej wiary, efektywności, opłacalności i poufności. Organizacja będzie rozstrzygała wyłącznie spory przedłożone jej wspólnie przez skonfliktowane podmioty. Jest to standardowe rozwiązanie, jednak Chiny szczególnie akcentują dobrowolność działania IOMed, co wynika z ich doświadczeń i niezadowolenia z wyroku Stałego Trybunału Arbitrażowego (STA) w sprawie Morza Południowochińskiego, który został wydany mimo wysuwanych przez ChRL zastrzeżeń co do jurysdykcji trybunału. Rezultaty mediacji nie będą także co do zasady wiążące, co odróżnia nową organizację od arbitrażu. IOMed nie będzie dysponowała narzędziami umożliwiającymi przymuszenie stron do wykonywania porozumień zawartych na jej forum, a jej twórcy podkreślają, że będą one realizowane dobrowolnie, jako wynikające z konsensusu stron, nie zaś im narzucone.

Twórcy IOMed zakładają rozszerzenie jej członkostwa na inne państwa i organizacje międzynarodowe, głównie regionalne. Dopuszczają też mediację na rzecz państw i organizacji, które nie są stronami jej konwencji, na ich wniosek. Skorzystanie z pomocy IOMed ma być niezależne od innych postępowań, np. nie będzie wykluczał go fakt rozpoczęcia arbitrażu.

Znaczenie IOMed dla Chin

Dla ChRL IOMed ma przede wszystkim pełnić rolę instrumentu konkurencyjnego wobec już funkcjonujących instytucji, takich jak STA, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) i ICSID. Podczas ceremonii ustanowienia organizacji minister spraw zagranicznych ChRL Wang Yi opisywał jej powołanie jako „wypełnienie długotrwałej instytucjonalnej luki”. IOMed wpisuje się także w szereg innych chińskich inicjatyw, takich jak np. Globalna Inicjatywa Zarządzania (Global Governance Initiative), promowana ostatnio przez Xi Jinpinga podczas szczytu Szanghajskiej Organizacji Współpracy w Tiancinie we wrześniu br. Wszystkie one, choć różne tematycznie, tak jak IOMed są nastawione na grupowanie wokół Chin państw zainteresowanych współpracą, głównie z tzw. Globalnego Południa. IOMed ma być więc alternatywą dla krajów, które traktują MTS, STA i ICSID jako zdominowane przez Zachód, a w związku z tym niewiarygodne. Dobrowolność mediacji w IOMed i niewiążący charakter jej decyzji czynią więc z niej nie tyle instrument prawny, co bardziej polityczny dla państw, które wizerunkowo chcą prezentować zainteresowanie pokojowym rozstrzyganiem sporów (a nie eskalacją), ale nie podporządkowywać się rozstrzygnięciom MTS czy STA. Wskazuje na to m.in. lista członków założycieli, na czele z Chinami, ale również Serbią, Białorusią, Kambodżą, Sudanem oraz Pakistanem – a więc państwami niedemokratycznymi. W tym kontekście powołanie IOMed ma dla Chin znaczenie także jako stworzenie miejsca potencjalnego rozstrzygania sporów między Rosją a Ukrainą, ale też – co jednak mało prawdopodobne ze względu na wymóg zgody obu stron sporu – rosyjskich skarg na ewentualne przejęcie zamrożonych w UE środków finansowych.

Powołanie IOMed nie oznacza rezygnacji ChRL z udziału w MTS i STA. W perspektywie władz chińskich tworzy jedynie dogodny instrument podważania ich wiarygodności w sytuacji orzeczeń niezgodnych z interesami Chin. Umiejscowienie IOMed w Hongkongu ma wizerunkowo podkreślać niezależność regionu i jego nadal międzynarodowy, a nie tylko chiński charakter – pomimo realnego podporządkowania w 2019 r. jego instytucji politycznych i aparatu sprawiedliwości Komunistycznej Partii Chin. Wang Yi w trakcie ceremonii ustanowienia organizacji wprost stwierdził, że jej utworzenie w Hongkongu jest dowodem na sukces jego integracji po przyłączeniu do ChRL, a także na skuteczność modelu „jedno państwo, dwa systemy”. 

Wnioski i perspektywy

Ocena skutków utworzenia IOMed będzie możliwa dopiero w dłuższej perspektywie, ale jej powołanie jest wyrazem dążenia Chin do stworzenia instrumentu ułatwiającego podważanie międzynarodowego systemu prawnego przy wykorzystaniu niezadowolenia i partykularnych interesów innych państw, zwłaszcza z Globalnego Południa. IOMed uwidacznia ich niechęć do poddania się zachodnim standardom. Państwom zachodnim jednocześnie trudno jest wprost krytykować utworzenie IOMed, ponieważ – przynajmniej w teorii – ma ona służyć pokojowemu rozwiązywaniu sporów.

IOMed nie tyle uzupełni międzynarodowy system rozwiązywania sporów, co będzie równoległym mechanizmem ich rozstrzygania przez Chiny (po rozpoczęciu działania zapewne zostanie zdominowana przez ChRL i wykorzystana przez nią na potrzeby rozwiązywania sporów dotyczących jej inwestorów, np. wynikających z realizacji inicjatywy Pasa i Szlaku). Będzie więc używana w sytuacji, w której Chiny nie będą mogły spodziewać się korzystnych efektów postępowania w istniejących instytucjach prawnych. Rozszerzenie członkostwa w IOMed na państwa zachodnie i organizacje regionalne jest mało prawdopodobne, bo w ich systemach prawnych istnieją już struktury o ugruntowanym statusie. Z perspektywy tych państw zbędne jest tworzenie nowej organizacji, niejako powielającej już istniejące, a jednocześnie niedysponującej mechanizmami przymusowego wykonywania zawartych porozumień. Państwa zachodnie będą ponadto unikały ryzyka zmarginalizowania przez IOMed dotychczas istniejących instytucji. Utworzenie IOMed jest niekorzystne z perspektywy Zachodu, ponieważ sprzyja chińskiej narracji o konieczności zmiany istniejącego porządku międzynarodowego, w szczególności podziału jego organizacji i aktów na dwa bloki – dla państw zachodnich i dla Globalnego Południa. Udział państw zachodnich w IOMed stanowiłby legitymizację tych działań, w tym łamania przez Chiny prawa międzynarodowego w odniesieniu m.in. do Hongkongu i ignorowania werdyktów, m.in. STA.

Ponadto rozpoczęcie działalności przez IOMed może okazać się problematyczne zwłaszcza dla zachodnich przedsiębiorców, którzy inwestują lub realizują projekty w państwach Globalnego Południa. Mogą wówczas stanąć przed ryzykiem nacisków ze strony swoich partnerów, by ewentualne spory między nimi były kierowane do IOMed, a w wypadku odmowy miejsce zachodnich podmiotów będą mogły zająć firmy chińskie. Choć co najmniej nominalnie IOMed powiela wiele zasad przyjętych dotychczas przez inne organizacje, można spodziewać się, że również inwestorzy z państw zachodnich nie będą skłonni korzystać z jej usług w obawie przed mniej przewidywalnym sposobem interpretacji tych reguł.