Pogłębiająca się nierównowaga w relacjach gospodarczych UE–ChRL

Od 1997 r. UE notuje deficyt w handlu towarowym z ChRL, obecnie przede wszystkim w konsekwencji chińskich subsydiów przemysłowych. W 2024 r. deficyt wyniósł 304,5 mld euro (wartość eksportu UE wyniosła 213,3 mld euro, a importu –517,8 mld euro). W latach 2014–2024 import z Chin wzrósł o 101,9%, podczas gdy eksport do ChRL jedynie o 47%. Trend jest długotrwały. W ocenie badaczy z Center for Economic Policy Research w latach 2017–2020 w krajach członkowskich UE dostęp do 240 produktów był w pełni zależny od zagranicznego importu, z czego z Chin pochodziła ponad połowa, z USA – 9%, a z Wietnamu – 7%[1]. Rośnie też znaczenie współpracy z ChRL w sektorach strategicznych, np. medycznym (w tym w odniesieniu do substancji czynnych do leków – API), obronnym i technologicznym (w efekcie importowania z ChRL przetworzonych surowców krytycznych), w infrastrukturze, w tym energetycznej (chińskie panele słoneczne, turbiny wiatrowe), elektromobilności, telekomunikacji i logistyce (m.in. w portach). Szybki rozwój relacji handlowych jest efektem wysokiej konkurencyjności chińskiej gospodarki oraz jej bezprecedensowego wzrostu w ostatnich dekadach, ale również bardzo dużej roli państwa w gospodarce.

Negatywny wpływ na UE mają nierynkowe praktyki Chin na ich rynku wewnętrznym, głównie szeroko zakrojony i systemowy proces subsydiowania produkcji. W związku z problemami sektora nieruchomości[2] władze ChRL zdecydowały po 2021 r. o przekierowaniu środków finansowych do sektora produkcyjnego, zwłaszcza nowoczesnych technologii, samochodów, chemikaliów oraz maszyn przemysłowych, w którym są obecnie bezpośrednim konkurentem państw zachodnich, zwłaszcza Niemiec. Jednocześnie ChRL utrudnia napływ artykułów z importu na swój rynek, m.in. poprzez ograniczanie dostępu do rynku zamówień publicznych, zaniżanie kursu juana (co podnosi koszt produktów importowanych na rynku krajowym) czy bariery regulacyjne. Eksport do ChRL utrudnia także wynikająca z polityki państwa nadprodukcja[3], przekładająca się na zwiększoną konkurencyjność produktów chińskich przedsiębiorstw nie tylko na rynkach zagranicznych, ale również na rynku krajowym.

Takie praktyki jak subsydiowanie produkcji, zamknięty rynek zamówień publicznych i liczne bariery pozataryfowe prowadzą do spadku konkurencyjności produkcji przemysłowej krajów europejskich, który nie ma uzasadnienia w naturalnych procesach rynkowych. Powoduje to wzrost importu z ChRL do UE, spadek eksportu z UE na rynek Chin oraz pogarszające się perspektywy unijnego eksportu na rynki krajów trzecich, z których będą one wypierane przez produkty chińskie. W efekcie nastąpi nieunikniony spadek zatrudnienia w unijnym przemyśle, odpowiadającym według danych Eurostatu za 15,3% zatrudnienia w UE i 19,1% wartości dodanej w gospodarce (bez uwzględnienia sektora budowlanego). Zjawisko to jest szczególnie niebezpieczne dla państw Europy Środkowej, ponieważ analogiczne wskaźniki dla Polski to odpowiednio 22,3% i 22,9%, dla Czech 26,4% i 26,4%, dla Rumunii –19,8% i 19,3%, a dla Niemiec (największego partnera handlowego Polski w eksporcie i imporcie) – 17,5% i 23,4%. Kraje Europy Środkowej mają największy udział zatrudnienia w przemyśle w całej UE[4].

Z punktu widzenia Polski zasadniczo różna jest relacja z ChRL jako partnerem w imporcie oraz w eksporcie. Chiny są drugim największym źródłem importu do Polski (14,5% całości importu w 2024 r.[5]). Dostęp do chińskich towarów przemysłowych wpływa na podniesienie standardu życia, a ich niskie ceny pomagają ograniczać inflację. ChRL ma również dominującą pozycję w łańcuchach dostaw wielu komponentów i surowców krytycznych niezbędnych dla nowoczesnego przemysłu, a ewentualne przerwy w ich dostawach mogą być kosztowne i prowadzić do konieczności ograniczania produkcji czy – w skrajnych przypadkach – do utrudnień w dostępie do kluczowych usług publicznych. Dotyczy to zwłaszcza importu maszyn i urządzeń mechanicznych oraz elektroniki (zarówno konsumenckiej, jak i przemysłowej). Precyzyjna ocena skali zależności jest przy tym utrudniona z powodu reeksportu oraz dalszego przetwarzania poza Chinami (np. w Wietnamie), a wiedza o zastępowalności konkretnych produktów jest dostępna na poziomie poszczególnych przedsiębiorstw korzystających z chińskich urządzeń.

Relacja eksportowa z ChRL nie ma dla Polski znaczenia strategicznego. Ewentualne problemy z nią związane będą dotkliwe dla pojedynczych przedsiębiorstw, a w najgorszym razie sektorów, ale mają niewielki potencjał, by zdestabilizować polską gospodarkę na poziomie makro. Chiny odpowiadały w 2023 r. zaledwie za ok. 1% polskiego eksportu bezpośredniego, co jest poziomem podobnym do udziału Białorusi (0,8%), Rosji (1 %) czy Łotwy (0,7%), a znacznie niższym niż Szwecji (2,5%), Ukrainy (3,2%) czy Węgier (2,4%)[6]. Poziom ten wzrasta do ok. 3%, gdy uwzględnimy tzw. eksport pośredni, tj. związany z uczestnictwem polskich przedsiębiorstw w międzynarodowych łańcuchach dostaw[7], zwłaszcza przemysłu niemieckiego. Wprowadzanie utrudnień w eksporcie polskich produktów do ChRL rodziłyby ryzyko dla strony chińskiej, m.in. w związku z przyjęciem przez UE instrumentu przeciw wymuszeniom[8]. Ze względu na dążenie ChRL do ograniczania importu eksport z Polski do tego kraju ma jedynie ograniczony potencjał wzrostu. Chiny mają także niewielki udział w polskim eksporcie poszczególnych towarów. Wśród 10 towarów najczęściej eksportowanych z Polski do tego państwa ma ono istotny udział w całości sprzedaży zagranicznej jedynie w zakresie miedzi i artykułów z niej (ok. 12,5%). Udział Chin w polskim eksporcie pozostałych produktów wynosi maksymalnie ok. 2%.

Uzależnienie jako narzędzie polityki Chin wobec UE  

Polityka gospodarcza Chin wobec Unii Europejskiej podporządkowana jest ich celom strategicznym, z których najważniejszymi są osłabianie pozycji Stanów Zjednoczonych i dążenie do osiągnięcia statusu globalnego mocarstwa. Chiny wykorzystują UE do obu tych celów, choć nie formułują tego wprost. Z jednej strony dążą do utrzymania możliwości eksportu na rynek unijny, zwiększania nierynkowymi metodami konkurencyjności firm z ChRL wobec tych z UE, a także stopniowego uzależniania państw członkowskich od współpracy, zwłaszcza w dziedzinie nowoczesnych technologii i surowców krytycznych. Służy to wzmacnianiu pozycji globalnej i utrzymywaniu stabilności w kraju. Z drugiej strony Chiny zyskują narzędzie wpływania na relacje transatlantyckie. Poprzez ekonomiczną zależność Europy od Chin – gdzie głównym narzędziami są uzależnienie od importu z ChRL i dostęp do chińskiego rynku – państwo to może próbować ograniczać kooperację UE ze Stanami Zjednoczonymi, w kontekście zarówno gospodarczym, jak i bezpieczeństwa.

Presja ekonomiczna służąca wymuszaniu działań politycznych (coercion) jest od wielu lat stosowana przez Chiny w odniesieniu zarówno do państw, jak i do konkretnych przedsiębiorstw. Ma wiele form – od środków handlowych (nakładania ceł, wprowadzania licencji eksportowych), poprzez bojkoty konsumenckie inspirowane przez władze, restrykcje wizowe i ograniczenia w przyjazdach turystów oraz warunkowanie chińskich inwestycji (np. od poparcia polityki ChRL wobec Tajwanu), aż po blokowanie dostępu do rynku w sposób niesformalizowany (np. z wykorzystaniem praktyk administracyjnych)[9]. Od 2008 r. Chiny wykorzystywały mechanizmy gospodarcze do prób wywierania wpływu politycznego w relacjach z co najmniej 18 państwami (m.in. Australią[10], Litwą[11]) i ponad 123 prywatnymi podmiotami (np. Walmartem i NBA)[12]. W wielu wypadkach działanie przyniosło pożądany przez Chiny efekt, zmuszając firmę czy państwo do zmiany nastawienia np. w odniesieniu do sprzedaży swoich produktów na Tajwanie[13].

Dla Unii Europejskiej szczególne znaczenie miały regulacje dotyczące eksportu siedmiu pierwiastków spośród metali ziem rzadkich[14], wprowadzone w kwietniu 2025 r. przez chińskie Ministerstwo Handlu jako odpowiedź na decyzje USA o nałożeniu na Chiny tzw. ceł wzajemnych[15]. Został wówczas wprowadzony obowiązek uzyskania przez każdego importera licencji od chińskich władz na import tych minerałów. Choć władze chińskie początkowo twierdziły, że Unia nie jest głównym obiektem tych regulacji, to do dzisiaj nie przełożyło się to na np. wyłączenia UE z tego reżimu i swobodny eksport metali. Co więcej, w październiku br. Chiny przedstawiły nowe regulacje w sprawie metali ziem rzadkich. Lista została rozszerzona o kolejnych pięć pierwiastków i wprowadzono wymóg uzyskania licencji na dalszą sprzedaż każdego produktu zagranicznego producenta, w którym znajdowało się choćby 0,1% metalu pochodzącego z Chin. Na mocy negocjacji z USA (po spotkaniu Xi Jinpinga z Donaldem Trumpem 30 października br.) obowiązywanie tych regulacji zostało zawieszone na jeden rok. Po negocjacjach z udziałem KE i chińskiego Ministerstwa Handlu udało się procedury czasowo przyśpieszyć, ale nadal negatywnie oddziałują one na przedsiębiorstwa z UE. We wrześniu 2025 r. Europejska Izba Handlowa w Chinach wskazała, że na 140 firm, które szukały jej wsparcia w ramach procesu uzyskiwania licencji, od kwietnia 2025 r. jedynie 25% uzyskało już zgodę[16]. Dodatkowo wymagania dotyczące importu tych substancji pozwalają Chinom na pozyskiwanie informacji o procesie technologicznym zagranicznych przedsiębiorstw, co zwiększa konkurencyjność podmiotów z ChRL. Wstrzymanie, przyśpieszenie, a później ponowne opóźnianie procesu uzyskiwania licencji wskazują, że działania władz chińskich nie wynikają wyłącznie z problemów biurokratycznych czy braków kadrowych w Ministerstwie Handlu (jak próbują tłumaczyć władze chińskie), ale są motywowane politycznie. Stanowią test potencjalnego wpływu na UE w ramach negocjacji handlowych, np. odnośnie do ceł na pojazdy elektryczne czy warunków funkcjonowania chińskich firm na rynku unijnym. Uzależnienie zmian w procedurze pozyskiwania minerałów krytycznych od ustępstw po stronie UE sugerował m.in. minister handlu ChRL podczas negocjacji z KE.

Wykorzystanie zależności, które mają wpływ na kondycję unijnych firm, możliwości produkcyjne czy funkcjonowanie infrastruktury[17], może służyć do wspierania środowisk politycznych opowiadających się za zbliżeniem z ChRL[18]. W połączeniu z operacjami typu Foreign Information Manipulation and Interference (zagraniczne manipulacje informacjami i ingerencje w informacje, FIMI) pozwala to władzom chińskich oddziaływać na to, jak europejskie społeczeństwa postrzegają określone decyzje w polityce wewnętrznej czy zagranicznej, np. dotyczące wsparcia Ukrainy czy relacji z Tajwanem. Pomaga to zdobywać poparcie tym środowiskom politycznym w UE, które przychylnie podchodzą do rozwoju relacji z Chinami w formule zarówno dwustronnej, jak i unijnej.

Zależności gospodarcze mogą wywierać wpływ na podejście państw UE do kwestii istotnych dla bezpieczeństwa europejskiego, np. relacji chińsko-rosyjskich czy współpracy transatlantyckiej, a także na ocenę tych procesów. Wysoki poziom zależności jest głównym powodem bezczynności części środowisk politycznych oraz państw UE. Zrozumienie zagrożeń płynących z polityki ChRL dla bezpieczeństwa europejskiego nie przekłada się na odważne decyzje, poprzez które można byłoby silniej ograniczać działania ChRL i chińskich firm na rynku europejskim.

Wpływ rywalizacji USA–ChRL na redukcję zależności UE od Chin 

Relacje UE–ChRL, w wymiarze zarówno gospodarczym, jak i politycznym, rozwijają się w kontekście zaostrzającej się rywalizacji chińsko-amerykańskiej. Ze względu na podobny poziom rozwoju gospodarczego USA stoją w relacji z Chinami przed wyzwaniami podobnymi do tych, które są udziałem UE – erozją konkurencyjności krajowego przemysłu, rosnącym uzależnieniem od importu z ChRL, naruszeniami praw własności intelektualnej, zagrożeniem swojej przewagi w dziedzinie nowoczesnych technologii. Wiele negatywnych zjawisk wystąpiło jednak w USA znacznie wcześniej, w pierwszych latach XXI w., głównie w następstwie akcesji Chin do WTO. Szybki wzrost wolumenu importu z ChRL doprowadził do upadku całych sektorów przemysłu, a w konsekwencji – negatywnych efektów społecznych i rosnącej polaryzacji politycznej. W związku z tym już pierwsza administracja Donalda Trumpa w latach 2017–2021 podejmowała działania mające na celu ograniczenie negatywnych efektów relacji z ChRL – było to zwłaszcza podnoszenie ceł. Rozwiązania te zostały utrzymane przez administrację Joe Bidena (2021–2025), ale okazały się jedynie częściowo skuteczne. Przyczyniły się do redukcji bilateralnego deficytu handlowego USA z ChRL z rekordowych 539 mld dol. w 2018 r. do 439 mld dol. w 2024 r., czemu towarzyszył jednak wzrost importu z innych krajów, również tych silnie zintegrowanych z chińskimi łańcuchami dostaw. Oznacza to, że spadek bezpośredniego importu z Chin nie musi prowadzić do realnego zrównoważenia relacji handlowych, determinowanych w dużej mierze przez wewnętrzną politykę gospodarczą partnerów[19].

Rywalizacja gospodarcza USA–ChRL uległa intensyfikacji po inauguracji drugiej administracji Trumpa, zaś w kwietniu br. przyjęła rozmiary wojny handlowej. Po „dniu wyzwolenia” i nałożeniu przez amerykańskie władze ceł na wszystkich partnerów handlowych ChRL odpowiedziała wzrostem wysokości ceł na towary z USA, co doprowadziło do wzajemnego podnoszenia opłat. Obecnie średnie obciążenie pozostaje na poziomie ok. 15,8%[20]. Biorąc jednak pod uwagę, że działania obecnej administracji USA zmierzają do fundamentalnej zmiany w systemie handlu światowego i zamiany „wolnego handlu” na „sprawiedliwy handel”[21], nie można przyjąć, że obecna sytuacja jest stabilna, jeśli chodzi o relacje USA zarówno z ChRL, jak i z pozostałymi partnerami handlowymi, w tym UE. Próba błyskawicznego dostosowania strukturalnego gospodarek partnerów handlowych USA (czyli praktycznie wszystkich krajów świata) do nowych realiów może prowadzić do negatywnych konsekwencji gospodarczych w postaci spadku tempa wzrostu, a potencjalnie również kryzysów gospodarczych. Przyczyną tych zjawisk może być utrata konkurencyjności niektórych sektorów i przedsiębiorstw w następstwie zmian w polityce celnej, a w efekcie – niestabilność polityczna. Zarówno UE, jak i ChRL będą więc stały przed wyborem między próbą zarządzania problemami na poziomie wewnętrznym a dalszymi negocjacjami z USA jako kluczowym dla obu rynków partnerem eksportowym. Po stronie chińskiej oznacza to również szeroko zakrojone działania na rzecz ograniczania zależności od USA i UE, które dotyczą zarówno technologii, jak i dostępu do rynków zbytu.

Istniejące zależności UE–Chiny mają też bezpośredni wpływ na decyzje państw członkowskich i instytucji unijnych odnośnie do relacji z USA. Niepewność co do polityki Stanów Zjednoczonych wobec ChRL, a także decyzje handlowe administracji Trumpa niekorzystne dla Unii Europejskiej dodatkowo utrudniają współpracę transatlantycką. Przekonanie, że Chiny i rywalizacja z nimi mogą stać się elementem spajającym relacje transatlantyckie (przy wielu problemach w relacjach dwustronnych), istnieje obecnie głównie na poziomie retorycznym i eksperckim. Jego realizacja jest mniej prawdopodobna nie tylko ze względu na poziom zależności państw unijnych od Chin i wyzwania dla gospodarek związane z jego obniżaniem, lecz także z powodu nieufności UE wobec administracji Trumpa i perspektyw rozwoju rywalizacji Chin z USA.

Szczególnie istotny dla państw wschodniej flanki NATO kontekst amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa wobec zagrożeń z Rosji dodatkowo wzmacnia niepewność członków Unii Europejskiej w odniesieniu do polityki Stanów Zjednoczonych. Determinacja i dążenie USA do honorowania zobowiązań mogą być zagrożone w kontekście wzrostu popularności poglądów izolacjonistycznych (m.in. w Departamencie Wojny USA). Z perspektywy Polski i UE jest to kolejny argument za przyśpieszeniem redukcji zależności od Chin. Relacje te obecnie są coraz bardziej podatne na zagrożenia, co wynika ze strategicznej współpracy ChRL z Rosją. W radykalnej, ale możliwej sytuacji całkowitej koncentracji uwagi USA na kwestiach wewnątrzamerykańskich, minimalnej obecności wojskowej w Europie i średnim zaangażowaniu w Indo-Pacyfiku (ograniczonym jedynie do formalnych sojuszników), relacje rosyjsko-chińskie oraz zależności UE od ChRL będą ważnymi czynnikami wpływającymi na realizację polityki obronnej UE.

Możliwe scenariusze

W sytuacji wysokiego poziomu zależności (zwłaszcza w sferze infrastruktury krytycznej czy sektorach strategicznych) UE ma do wyboru trzy ścieżki działania. Pierwsza – pasywna – zakłada trwanie obecnego modelu współpracy gospodarczej z Chinami, a nawet jego wzmacnianie, zwłaszcza w sektorach, gdzie państwa członkowskie nie widzą alternatywy. Drugi scenariusz to decoupling, oznaczający radykalne zerwanie współpracy i dążenie do minimalnej obecności podmiotów z ChRL na unijnym rynku. Trzeci zaś – ścieżka aktywnego deriskingu – sugeruje wzmocnienie aktualnych procesów ograniczania zależności i współpracy gospodarczej z ChRL w sektorach krytycznych i strategicznych oraz jej kontynuację tam, gdzie nie rodzi to zagrożeń.

Scenariusz pasywny – kontynuacja relacji według dotychczasowego modelu

Najważniejsze elementy. Scenariusz pasywny obejmuje niestosowanie nowych środków handlowych przeciwko szkodliwym działaniom ChRL, a nawet wycofywanie i ograniczanie już nałożonych. W tym scenariuszu ważne są kwestie krótkoterminowej efektywności ekonomicznej i założenie, że niemal wszystkie środki ingerujące w działanie wolnego handlu są niekorzystne. Wprowadzenie ograniczeń importu z Chin i ich możliwe działania odwetowe (których potencjał w stosunku do Polski jest, jak wynika ze statystyk handlowych, ograniczony) spowodują więc w tej optyce trudności dla poszczególnych przedsiębiorstw i sektorów. W związku z tym niektóre państwa UE (np. Niemcy i Węgry, które głosowały przeciwko nałożeniu ostatecznych ceł wyrównawczych na chińskie samochody elektryczne[22]) pozostają niechętne polityce aktywnego przeciwdziałania zależnościom od ChRL. Ze względu na nierynkowe praktyki w gospodarce Chin argumenty o przywiązaniu do wolnego rynku – pojawiające się tak po stronie ChRL, jak i państw europejskich – należy uznać za wyłącznie retoryczne.

Możliwe konsekwencje. Najważniejszą konsekwencją zastosowania podejścia pasywnego może stać się upadek sektorów przemysłowych w UE w wyniku zwiększonej ekspozycji na handel z ChRL[23], co będzie miało także dalekosiężne konsekwencje społeczne i polityczne. Przykładem jest tu spadek zatrudnienia w przemyśle USA po akcesji Chin do WTO (z ok. 17 mln w 2000 r. do ok. 13 mln obecnie), który spowodował trudności społeczne. Symptomy negatywnych konsekwencji zastosowania scenariusza pasywnego już są widoczne w UE. Według Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych zatrudnienie w przemyśle w UE spadło o 2,3 mln etatów w latach 2009–2024, w tym o 1 mln w latach 2019–2024. Produkcja przemysłowa w strefie euro spadła od 2021 r. o ok. 2%, a w całej UE o 0,8%. W związku z wysokimi cenami energii całe sektory przemysłu w UE tracą konkurencyjność wobec subsydiowanego i mającego dostęp do taniej energii przemysłu chińskiego. W 2024 r. Volkswagen rozważał zamykanie fabryk w Niemczech (czego udało się uniknąć, choć wciąż planowana jest redukcja zatrudnienia). Zatrudnienie ograniczyli również Bosch czy producenci części samochodowych Schaeffler Group i Valeo. W lutym 2025 r. zamknięta została fabryka Audi w Brukseli. W scenariuszu pasywnym zjawiska te będą przybierały na sile, jak miało to miejsce np. w sektorze paneli słonecznych, który został całkowicie zdominowany przez produkty z ChRL.

Rosnąca frustracja społeczeństwa skutkowała m.in. zwiększoną polaryzacją i przesunięciem preferencji politycznych w kierunku poglądów konserwatywnych[24]. Konsekwencje zwiększonej konkurencji z ChRL są już zauważalne także w krajach Europy Zachodniej, gdzie w upadających regionach przemysłowych rośnie poparcie dla partii skrajnych, zwłaszcza prawicowych. Badania wskazują na występowanie takich prawidłowości w co najmniej 15 państwach UE już w latach 1988–2007. Podział korzyści z globalizacji uznawany jest za niesprawiedliwy przez część grup społecznych – przede wszystkim pracowników przedsiębiorstw tracących konkurencyjność, co zagraża ich miejscom pracy, a także przez mieszkańców regionów szczególnie silnie dotkniętych problemami społeczno-ekonomicznymi. W sytuacji braku wystarczającej kompensacji dla niektórych grup wyborców, ich preferencje przesuwają się co do zasady w kierunku protekcjonizmu i izolacjonizmu, często połączonego z tendencjami autorytarnymi i wrogimi mniejszościom[25]. Efekty te nie występują natychmiast, ale są zauważalne i prawdopodobnie długotrwałe[26]. Szeroki sprzeciw wobec ponadnarodowej integracji gospodarczej i globalizacji może stać się czynnikiem zagrażającym przyszłości europejskiego projektu integracyjnego w obecnym kształcie.

Scenariusz radykalny – pełny decoupling

Najważniejsze elementy. Założeniem polityki decouplingu jest konieczność zerwania wszystkich (przynajmniej w teorii) więzi gospodarczych z Chinami. Uzasadnieniem takiego kroku miałyby być zagrożenia dla bezpieczeństwa ekonomicznego i tradycyjnego, jakie związane są z bliską współpracą gospodarczą z Chinami, szczególnie w sektorach krytycznych. Proces ten wymagałby kluczowej roli KE jako instytucji odpowiedzialnej za politykę handlową UE. W praktyce musiałby obejmować nakładanie wysokich ceł – horyzontalnych bądź ukierunkowanych na konkretne sektory, jak miało to miejsce w przypadku pojazdów elektrycznych[27]. Konieczna byłaby znacząca intensyfikacja wykorzystania instrumentów handlowych i innych narzędzi wymierzonych głównie w Chiny. Dotyczyłoby to zarówno postępowań związanych z procederem subsydiowania przez Chiny produkcji (FSR i – w sytuacji wprowadzenia nieuzasadnionych środków odwetowych przez ChRL – instrument przeciw wymuszeniom)^[28], jak i eliminowania podmiotów z ChRL z rynku zamówień publicznych (na poziomie całej UE, poszczególnych państw członkowskich czy nawet konkretnych zamawiających)^[29]. To ostatnie zostało zastosowane przez KE wobec chińskich producentów sprzętu medycznego jako odpowiedź na wprowadzone przez Chiny blokady dla europejskich producentów w tym sektorze. Scenariusz decouplingu wymagałby stopniowego wdrażania kolejnych instrumentów, w czym kluczową rolę odgrywałaby Komisja Europejska. Prawdopodobny byłby rozwój mechanizmu screeningu inwestycji z ChRL (także z wykorzystaniem FSR), a także finalizacja prac nad screeningiem inwestycji wychodzących. W tym scenariuszu konieczne byłoby przyjęcie zdecydowanych rozwiązań regulacyjnych, takich jak np. wykluczenie dostawców z ChRL z sektora telekomunikacyjnego, zakaz poruszania się w miejscach strategicznych pojazdów elektrycznych z chińskim oprogramowaniem (mogących służyć do zbierania danych wrażliwych) czy wprowadzenie zakazu wykorzystania urządzeń z ChRL w instalacjach energetycznych powyżej 100 kW – czyli na takim poziomie, który ma znaczący wpływ na działanie systemu energetycznego (taką decyzję podjęła już np. Litwa). Wskazane byłoby zwiększenie ściągalności kar nakładanych na chińskie podmioty, np. ByteDance (właściciela TikToka), za złamanie unijnego prawa nakładającego obowiązki na media społecznościowe. Proces ten i jego stopniowe rozszerzanie na kolejne podmioty miałby na celu doprowadzenie do zaprzestania ich funkcjonowania w UE.

Dla realizacji tej strategii niezbędny byłby przyspieszony rozwój unijnej bazy przemysłowej, do czego konieczne są z kolei działania osłonowe w postaci ceł oraz bardziej aktywne korzystanie z polityki przemysłowej na poziomie krajowym i wspólnotowym[30]. Najwięksi gospodarczy konkurenci UE – USA i Chiny – szeroko korzystają z możliwości udzielania pomocy publicznej. W ostatnich latach dopuszczalne było także udzielanie jej na większą skalę przez państwa członkowskie UE, w związku z poluzowaniem zasad unijnych w czasie pandemii COVID-19. Potrzebne byłoby doinwestowanie projektów wydobycia i przetwórstwa metali ziem rzadkich w UE i w państwach trzecich – zarówno bliskiego sąsiedztwa, np. na Ukrainie, jak i w państwach rozwijających się Azji[31], Afryki[32] i Ameryki Południowej[33]. Na zmniejszenie zależności od Chin wpłynęłaby modyfikacja Zielonego Ładu, głównie w kontekście terminów zwiększania roli energii odnawialnej. W raporcie Mario Draghiego[34] koszty projektów mających na celu zwiększenie konkurencyjności przemysłu UE oszacowano na ok. 800 mld euro rocznie, czyli prawie 5% jej PKB. W sytuacji szybkiego decouplingu od Chin inwestycje na podobnym poziomie byłyby niezbędne, by zastąpić produkty chińskie na rynku UE.

Możliwe konsekwencje. Pełny decoupling oznaczałby konieczność zainwestowania w gospodarkę unijną środków na wielką skalę, których UE prawdopodobnie nie jest w stanie szybko wygospodarować. Według Kilońskiego Instytutu Gospodarki Światowej wyeliminowanie handlu dwustronnego z Chinami spowodowałoby trwałe obniżenie realnych dochodów w Unii Europejskiej o 0,8%. Ten sam instytut szacował, że dla Niemiec w krótkim okresie oznaczałoby to zmniejszenie PKB o 5%, natomiast w długoterminowej perspektywie spadek ten wyniósłby 1,5%.

Radykalne ograniczenie więzi gospodarczych z Chinami miałoby istotne konsekwencje społeczno-ekonomiczne dla UE, skutkujące destabilizacją polityczną. Realizacja tego scenariusza w krótkim czasie mogłaby prowadzić do napięć społecznych oraz dalszego wzmacniania ruchów radykalnych. W przypadku decouplingu w UE nieunikniony byłby wzrost inflacji oraz utrudnienia w dostępie do kluczowych towarów (antybiotyków, elektroniki, także szeregu towarów podwójnego przeznaczenia, istotnych z punktu widzenia rozwoju obronności). Wpłynęłoby to negatywnie na tempo wzrostu gospodarczego Unii, a nawet mogłoby wywołać recesję. Pozytywne konsekwencje (np. w postaci reindustrializacji Unii) nadeszłyby dopiero po latach. Scenariusz decouplingu generowałby duże koszty krótkoterminowe dla wybranych sektorów, np. w infrastrukturze telekomunikacyjnej UE w związku ze zmianą chińskich operatorów w sieci 4G szacuje się je na około 3,5 mld euro[35], a wkład TikToka w PKB Niemiec, Belgii, Holandii, Włoch i Francji w 2023 r. wyniósł niecałe 5 mld euro[36]. Precyzyjne wskazanie, a nawet oszacowanie całkowitego kosztu reorganizacji łańcuchów dostaw na poziomie UE jest bardzo trudne ze względu na złożoność powiązań zarówno wewnątrz Unii, jak i poza nią.

Scenariusz umiarkowany – zaostrzenie polityki deriskingu

Najważniejsze elementy. Ten scenariusz zakłada konsekwentną i faktyczną realizację obowiązującej w UE od kilku lat polityki deriskingu wobec Chin. Celem tych działań jest regulacja na poziomie unijnym i państw członkowskich obecności podmiotów z Chin na jednolitym rynku.

Polityka deriskingu wciąż budzi kontrowersje i tworzy podziały między państwami członkowskimi. Dyskusje w ramach UE nie dotyczą jednak samej idei deriskingu, ale jej poszczególnych aspektów i zakresu zastosowania dostępnych środków lub tworzenia nowych. Jedną z ważniejszych linii podziału jest zakres ingerencji KE w sfery, które państwa członkowskie uważają za swoje traktatowe kompetencje. Dotychczas najważniejszym osiągnięciem UE podczas stosowania tej polityki jest wprowadzenie ceł wyrównawczych na chińskie samochody elektryczne w wysokości od 17% do 35,3%. KE jest na poziomie technicznym gotowa także do dalszych działań przeciwko chińskim subsydiom. W latach 2024–2025 na podstawie rozporządzenia w sprawie subsydiów zagranicznych prowadziła kilkadziesiąt dochodzeń, m.in. przeciwko chińskim producentom paneli słonecznych oraz lokomotyw. Podobnie jak w ścieżce decouplingu i w tym scenariuszu potrzebne jest też wykorzystanie przez KE szeregu instrumentów ofensywnych i defensywnych obejmujących subsydia^[37], praktyki dotyczące zamówień publicznych^[38] oraz screening inwestycji z ChRL. 

W ramach tych instrumentów KE wprowadziła już (wykorzystując regulację o międzynarodowych zamówieniach publicznych[39]) środki zaradcze przeciwko chińskim praktykom na rynku urządzeń medycznych[40]. Nałożyła też cła wyrównawcze na sklejki oraz rozpoczęła dochodzenie w sprawie subsydiów w sektorze opon. W najbliższym czasie polityka ta powinna być jednak uzupełniona szerszymi działaniami w zakresie łańcuchów dostaw (np. rozwijaniem partnerstw z krajami przyjaznymi, zwiększaniem produkcji lokalnej i zapasów), zaostrzaniem kontroli inwestycji i bardziej aktywną polityką przemysłową.

Wskazana jest aktywizacja działań KE i państw członkowskich ukierunkowana nie tyle (jak w scenariuszu decouplingu) na eliminowanie chińskich podmiotów ze wszystkich sektorów, zbyt kosztownego ekonomicznie i społecznie, co na znaczące ograniczenie czy zerwanie współpracy z Chinami w sektorach krytycznych dla bezpieczeństwa UE. Mogłoby to doprowadzić do wzrostu konkurencyjności unijnego przemysłu oraz zwiększenia poziomu bezpieczeństwa, w tym dzięki eliminowaniu chińskich firm z sektorów infrastruktury krytycznej i strategicznych.

Możliwe konsekwencje. Według Eurostatu w UE udział przemysłu w wartości dodanej jest większy niż w zatrudnieniu, co oznacza, że utrzymanie miejsc pracy w przemyśle jest korzystne dla gospodarki. Efektywnie wdrażany derisking spowolni erozję unijnej bazy przemysłowej, ale jedynie w wybranych sektorach. Dlatego konieczne jest zastosowanie go do nowoczesnych gałęzi przemysłu (np. motoryzacja, odnawialne źródła energii, robotyka, zaawansowane półprzewodniki) oraz tych, które tworzą proporcjonalnie najwięcej miejsc pracy – produkcja metali (ok. 12% zatrudnienia w przemyśle), maszyn (ok. 10%), gumy i plastiku (ok. 5%) czy chemikaliów i elektroniki (po ok. 4%). Koszty dla budżetu UE oraz państw członkowskich będą zależne od konkretnych rozwiązań, ale w perspektywie średnio- i długoterminowej rozbudowana polityka deriskingu powinna przynieść korzyści gospodarcze lub przynajmniej pozwolić na uniknięcie negatywnych konsekwencji realizacji scenariusza pasywnego.

Wnioski oraz rekomendacje dla UE i Polski         

Zagraniczna polityka gospodarcza w ujęciu globalnym w najbliższych latach będzie koncentrowała się na bezpieczeństwie, ograniczaniu potencjalnych strat i zarządzaniu negatywnymi procesami. Jako taka będzie nieoptymalna z punktu widzenia krótkoterminowej efektywności rynkowej. Obecnie jednak gospodarka światowa jest silnie zależna od chińskiej polityki przemysłowej, sprzecznej z zasadami wolnego rynku i mającej negatywny wpływ na partnerów handlowych ChRL. Reforma gospodarcza w Chinach, która mogłyby znacząco ograniczyć ich negatywny wpływ na gospodarki partnerów handlowych, jest ze względów politycznych mało realna. Reformy musiałyby bowiem oznaczać odejście Komunistycznej Partii Chin od stosowania części instrumentów władzy i kontroli nad aparatem partyjnym i społeczeństwem. Jednym z rozwiązań jest więc rezygnacja największych podmiotów, takich jak USA czy UE, z obecnego podejścia do handlu międzynarodowego, które jest oparte na modelu „wolnego handlu” i liberalizacji wymiany. W 2025 r. w sposób radykalny zrobiły to Stany Zjednoczone. Wzrost napięć w polityce międzynarodowej, zwłaszcza między USA i ChRL, wskazuje, że wypracowanie nowego systemu handlu światowego, stabilnego, wielostronnego i korzystnego dla wszystkich, jest w najbliższym czasie mało prawdopodobne. UE będzie zmuszona do podejmowania działań jednostronnych – tak wobec USA, jak i ChRL – oraz odważnego korzystania ze swoich atutów gospodarczych w relacjach z nimi (technologie niezbędne do produkcji procesorów, duży rynek zbytu, rozwinięty i wciąż konkurencyjny w niektórych dziedzinach przemysł), bez czego utrzymanie jej pozycji międzynarodowej i poziomu życia obywateli może okazać się niemożliwe.

Dla Polski i UE optymalny jest wybór modelu umiarkowanego, czyli intensyfikacja deriskingu. Obecne działania UE w tym zakresie są kierunkowo słuszne, ale prawdopodobnie niewystarczające. Z punktu widzenia Polski wskazane jest popieranie dążenia do ich zaostrzania, a także – w razie negatywnych konsekwencji – wyrównywanie strat dla krajów i regionów poszkodowanych (np. z powodu odpowiedzi ChRL) oraz grup społecznych szczególnie wrażliwych, np. na wzrost inflacji. Niezależnie od wybranej polityki wprowadzanie tych rozwiązań będzie potrzebne ze względu na negatywne skutki, jakie dla unijnej gospodarki będą wynikać z chińskiej polityki ograniczania zależności od UE, zamykania sektorów strategicznych na współpracę z Zachodem oraz przejmowania rynku wraz z uzyskiwaniem często sztucznych (np. z powodu subsydiów) przewag konkurencyjnych, np. w sektorze motoryzacyjnym. Wskazane jest szersze zastosowanie nie tylko handlowych środków defensywnych, lecz także aktywnej polityki przemysłowej, w tym pomocy publicznej, w celu wsparcia sektorów uznawanych za krytyczne. Działania tego rodzaju mogą być elementem negocjacji wewnątrz UE i z jej partnerami (w tym USA) w ramach dyskusji o zaostrzaniu polityki wobec Chin. Warte rozważenia jest wprowadzenie jako elementu nacisku na ChRL środków ochronnych dla całego przemysłu unijnego, aby zwiększyć szanse na reformę chińskiego systemu subsydiów. Instrumenty stosowane przez Unię powinny również wykorzystywać zależności ChRL od UE w imporcie. W 2022 r. zależność Chin od importu z 27 państw członkowskich dotyczyła 33 różnych grup produktów, czyli średnio 1,2 na państwo. Były to np. maszyny litograficzne do wytwarzania półprzewodników z Holandii. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę UE jako blok handlowy, liczba takich produktów rosła do 120[41]. Scenariusz aktywnego deriskingu jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem także ze względu na jego pozytywny wpływ na rozwój potencjału obronnego UE, w tym jej zdolności produkcyjnych. Ma to szczególne znaczenie w kontekście zagrożeń polityki Rosji i jej współpracy z Chinami.