Unijna strategia dla Zatoki Perskiej
15

Polityka Unii Europejskiej wobec Zatoki Perskiej, kształtowana przede wszystkim w procesie ucierania się interesów największych członków UE, jest nieadekwatna do wyzwań, jakie dla UE rodzi ten subregion i jego wzrastające znaczenie w stosunkach międzynarodowych. Państwa Zatoki coraz aktywniej angażują się w sprawy regionu, a ich rywalizacja zagraża realizacji m.in. unijnej polityki sąsiedztwa. Opracowanie strategii i powołanie specjalnego przedstawiciela ds. Zatoki Perskiej umożliwiłoby UE skuteczniejszą realizację interesów w subregionie, w tym współkształtowanie jego bezpieczeństwa w relacjach z lokalnymi aktorami.

Choć znaczenie Zatoki Perskiej dla Bliskiego Wschodu wzrasta, polityka Unii wobec tego subregionu pozostaje reaktywna. W rezultacie UE brakuje zdolności koniecznych do wpływania na procesy, które bezpośrednio dotyczą jej bezpieczeństwa. Państwa Zatoki Perskiej, motywowane własnymi interesami, ingerują w konflikty toczące się w regionie i zaostrzają je, co nie tylko negatywnie wpływa na stabilność tej części świata, lecz także ogranicza potencjał rozwoju stosunków gospodarczych między UE a jej bezpośrednim sąsiedztwem. Sprzyja to też rozwojowi siatek przemytników ludzi i broni. Strategia unijna oraz wysłannik ds. Zatoki Perskiej mogliby ułatwić odniesienie się do tych zjawisk i przeciwdziałanie im u źródła.

Opracowanie i przyjęcie takiej strategii byłoby też logicznym krokiem w związku z ewolucją polityki UE wobec Zatoki. UE dąży do wzmocnienia współpracy politycznej z państwami subregionu w celu ugruntowania roli ich kluczowego partnera. Świadczy o tym m.in. pierwszy Dialog polityczny między UE a Irakiem, który odbył się w ramach Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy w styczniu 2020 r., a także rozmowy w formacie E3 (Wielka Brytania, Francja, Niemcy) oraz Włoch z Iranem. Jedynym zinstytucjonalizowanym narzędziem współpracy multilateralnej w subregionie pozostaje Rada Współpracy Zatoki Perskiej (GCC). Choć porozumienia między UE a GCC z 1988 r. i 2010 r. zakładają wzmocnienie współpracy na poziomie wielostronnym, dokument o pogłębieniu dialogu politycznego, współpracy i upowszechnieniu kontaktów między UE i GCC z 2019 r. traktuje głównie o stosunkach bilateralnych z państwami GCC. O przewadze relacji dwustronnych świadczą także przedstawicielstwa UE w Arabii Saudysjkiej (KAS), Zjednoczonych Emiratach Arabskich (ZEA) i Kuwejcie, które reprezentują Unię jedynie w relacjach z indywidualnymi członkami Rady.

UE a wzrost znaczenia państw Zatoki

Arabska wiosna zwiększyła znaczenie państw Zatoki Perskiej dla bezpieczeństwa regionalnego i dla Unii Europejskiej. Przywódcy arabskich monarchii uznali demonstracje za zagrożenie dla trwałości swojej władzy, a władze Iranu – dla pozycji państwa na Bliskim Wschodzie. Zaczęli więc asertywnie bronić swoich interesów, ingerując w konflikty regionalne i sprawy wewnętrzne państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej, co pogłębiło destabilizację regionu. KAS i ZEA wsparły przewrót w Egipcie w 2013 r., który doprowadził do obalenia pierwszego demokratycznie wybranego prezydenta Muhammada Mursiego. Oba państwa zaangażowały się też w wojnę w Libii po stronie gen. Chalify Haftara (wspierała go również Francja), podczas gdy Katar wraz z Turcją wsparły stronę przeciwną – rząd Fajiza al-Sarradża. Postępująca destabilizacja przyczyniła się do przesunięcia środka ciężkości relacji europejsko-bliskowschodnich z Syrii i Egiptu, którymi tradycyjnie interesował się Zachód, w stronę Zatoki Perskiej.

Szkodliwości reaktywnej polityki UE dowiodła szczególnie rewolucja w Syrii. UE nie zdołała wypracować takiego podejścia do konfliktu, które pomogłoby w jego rozwiązaniu, co stworzyło przestrzeń do rozgrywania regionalnych interesów przez lokalne mocarstwa. Ostatecznie doprowadziło to do zwiększenia roli Iranu oraz Rosji na Bliskim Wschodzie dzięki wsparciu udzielonemu przez nie syryjskiemu prezydentowi Baszarowi al-Asadowi. Pomoc tych państw była kluczowa dla utrzymania jego władzy. Rosja sprawiła, że zakończenie konfliktu w Syrii nie jest możliwe bez uwzględnienia jej interesów, które zakładają trwanie władzy Asada. Rodzi to poważny dylemat dla unijnej polityki wobec Syrii i szerzej – dla statusu Unii jako potęgi normatywnej. Z jednej strony trudno lekceważyć rzeczywistość, czyli fakt przetrwania syryjskiego reżimu, z drugiej – Unia nie może w pełni zaakceptować władzy prezydenta, który jest winny zbrodni wojennych i przeciw ludzkości. Zaangażowanie Iranu wpłynęło też na decyzję KAS o wsparciu dla walczących z Asadem rebeliantów. Obecnie arabscy przywódcy Zatoki Perskiej (poza emirem Kataru), ze względu na wrogość wobec Iranu i zaangażowanej w wojnę Turcji, dążą do normalizacji relacji z syryjskim reżimem, co zagraża skuteczności działań UE zmierzających do izolacji Asada. Zaostrzający się konflikt doprowadził do kryzysu migracyjnego, który pogłębił podziały w obrębie UE i przyczynił się do podpisania przez nią porozumienia z Turcją w 2016 r. Na jego mocy Unia miała przekazać Turcji 6 mld euro w zamian za przyjęcie osób, które wyruszyły z tego państwa do UE. Dzięki temu Turcja zyskała instrumenty nacisku na UE, których później używała do jej destabilizacji.

W tym czasie rozwijały się także wspierane przez Iran szyickie bojówki w Jemenie, Libanie i Iraku, pogłębiając wewnętrzne konflikty w tych państwach. Libańskie i irackie milicje wsparły oddziały irańskie w Syrii. Przeciwdziałanie wpływom Iranu zadecydowało o zaangażowaniu militarnym KAS i ZEA w wojnę domową w Jemenie (od 2015 r.), gdzie militarna inicjatywa KAS doprowadziła do eskalacji i śmierci większości z 15 tys. ofiar cywilnych konfliktu. W tej kwestii sukcesem UE było stworzenie jedynej platformy dialogu na temat Jemenu, w której udział bierze Iran (E3 + Włochy + Iran). Pomogła ona w pozyskaniu irańskiego poparcia dla utworzenia stanowiska specjalnego wysłannika ONZ ds. Jemenu. Rywalizacja z Iranem wpłynęła także na przełomową decyzję władców ZEA i Bahrajnu o normalizacji relacji z Izraelem, co było potwierdzeniem przewartościowania sprawy palestyńskiej w polityce tych państw.

Od początku drugiej dekady XXI w. państwa Zatoki Perskiej są także coraz ważniejszym elementem procesu dywersyfikacji źródeł dostaw surowców energetycznych dla UE. W 2010 r. ropa sprowadzana z KAS i Iraku stanowiła odpowiednio 3,3% i 1,9% całego importu tego surowca, a 2019 r. odsetek ten wyniósł 6,2% i 4,5% (według danych Eurostatu). UE zwiększa też wolumen importowanego skroplonego gazu ziemnego (LNG), który jest alternatywą dla surowca sprowadzanego gazociągami z Rosji oraz dla wysokoemisyjnej ropy i węgla. Ilość LNG importowanego do UE wzrosła z 52 mld mrocznie w 2013 r. do ok. 72 mld mw 2020 r., a największym dostawcą do UE pozostaje Katar (w 2017 r. sprowadzono stamtąd 41% LNG). Działania na rzecz uniezależnienia się Unii od importu surowców energetycznych z Rosji wpłynęły też na dążenia Wspólnoty do porozumienia nuklearnego z Iranem. UE przyczyniła się do podpisania w 2015 r. porozumienia JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action), stanowiącego podstawę dla nawiązania z Iranem współpracy gospodarczej i politycznej. Pozwoliło także na rozwój handlu: w 2017 r. unijny import z Iranu wzrósł o 83,9%, a eksport – o 31,5% w stosunku do roku poprzedniego. Po wycofaniu się USA z JCPOA w 2018 r. Unia utworzyła spółkę specjalnego przeznaczenia – INSTEX, która miała ograniczyć wpływ wznowionych sankcji amerykańskich na handel państw członkowskich z Iranem.

Zagrożenia dla interesów UE w regionie

Choć wymiana handlowa i inwestycje państw UE w Zatoce Perskiej rosną, ich potencjał jest ograniczony z powodu braku niezbędnych reform w państwach Zatoki. Konieczność ich przeprowadzenia wynika z zagrażających regionowi skutków zmian klimatycznych, uzależnienia od surowców energetycznych, dominującej roli państwa na rynku pracy (w 2016 r. odsetek obywateli zatrudnionych w sektorze publicznym w GCC wynosił ok. 65%), powszechnej korupcji i nepotyzmu oraz dynamicznie rosnącej populacji. Według opublikowanych w drugiej dekadzie XXI w. strategii narodowych (np. saudyjskiej Wizji 2030 czy Stulecia Zjednoczonych Emiratów Arabskich) państwa Zatoki dążą do przekształcenia swoich gospodarek, inwestując w sektory innowacyjności i nowych technologii. Ułatwiają także inwestycje zagranicznym instytucjom, stosując ulgi podatkowe czy umożliwiając stuprocentową własność zagraniczną w wybranych sektorach. W ostatniej dekadzie najważniejszym partnerem gospodarczym państw Zatoki stały się Chiny. Relacje z tym państwem są skoncentrowane wokół rosnącego zapotrzebowania Chin na energię i ogłoszonej w 2013 r. inicjatywy Pasa i Szlaku. Od 2014 r. 70–80% rocznego eksportu ropy naftowej z Omanu trafia do Chin. W 2019 r. o 47% (w stosunku do 2018 r.) wzrosła wartość chińskiego importu ropy naftowej z Arabii Saudyjskiej W tym samym roku chiński fundusz Szlaku Jedwabnego wykupił 49% udziałów w zajmującej się energią odnawialną gałęzi saudyjskiego ACWA Power. Chiny stanowią zatem coraz silniejszą konkurencję dla relacji gospodarczych państw Zatoki i UE, a ich inwestycje, które nie są uwarunkowane kryteriami dotyczącymi przestrzegania demokracji i praw człowieka, przyczyniają się do utrwalenia autorytaryzmu i klientelizmu w regionie.

Na ograniczanie konkurencyjności UE względem Chin wpływa swoiste rozdrobnienie wspólnoty w kontekście relacji z państwami Zatoki. Najsilniejsze państwa Unii dążą do utrzymania uprzywilejowanego charakteru stosunków własnego państwa z arabskimi monarchiami, wpływając na postrzeganie przez ich władców kontaktów z UE jako współpracy z jej poszczególnymi członkami. Przykładowo relacje Francji z państwami GCC są definiowane przez strategiczne znaczenie przemysłu zbrojeniowego dla francuskiej gospodarki (w 2018 r. eksport uzbrojenia stanowił 1,8% wartości całego francuskiego eksportu). Pomimo kontrowersji związanych z udziałem KAS i ZEA w interwencji w Jemenie oba państwa są jednymi z najważniejszych odbiorców francuskiego przemysłu zbrojeniowego (odpowiednio drugi i piąty nabywca). Inne państwa UE pozostają krytyczne wobec sprzedaży broni do KAS i ZEA, co wpłynęło na decyzję Niemiec, Szwecji i Włoch o jej wstrzymaniu w 2019 r.

Rywalizacja państw Zatoki i cele polityczne przywódców państw subregionu przyczyniają się do destabilizacji i umacniania autorytaryzmów na Bliskim Wschodzie. Zagraża to nie tylko unijnym planom uczynienia z sąsiedztwa strefy pokoju, dobrobytu i stabilności, lecz także interesom gospodarczym UE. Spór irańsko-arabski przekłada się na poziom bezpieczeństwa szlaków handlowych (od maja do czerwca 2019 r. Iran zaatakował sześć okrętów w Zatoce Perskiej), zaś wspieranie przez Iran organizacji paramilitarnych naraża go na sankcje, które utrudniają rozwijanie relacji gospodarczych. Reaktywność unijnej polityki wobec tych zjawisk zagraża skuteczności europejskich inicjatyw związanych m.in. z zatrzymaniem przemytu broni, nieregularną migracją i deeskalacją konfliktów. Przykładowo dążenie ZEA do ograniczenia wpływów tureckich w Libii uniemożliwiało realizację celów europejskiej misji IRINI (roczny koszt to ok. 10 mld euro), która została powołana, by wesprzeć wdrażanie embarga ONZ na dostawy broni do Libii. Od kwietnia 2019 r. do czerwca 2020 r. z emirackich baz sprowadzono ok. 6200 ton uzbrojenia i amunicji, zaś do kwietnia 2020 r. ZEA przeprowadziły w Libii ponad 850 ataków za pomocą dronów i lotnictwa. Destabilizacja Libii sprawiła ponadto, że rozwinęły się tam siatki przemytnicze. Konsekwencją była rekordowa liczba (ponad 181 tys.) nieregularnych migrantów przybyłych w 2016 r. do Włoch tzw. centralnym szlakiem śródziemnomorskim, co naraziło UE na kolejne koszty związane z zapobieganiem temu procederowi. Unia przekazała 5 mln euro i przeprowadziła szkolenia dla libijskiej straży przybrzeżnej. W perspektywie finansowej na lata 2021–2027 Komisja Europejska zatwierdziła dwukrotny wzrost wydatków na przeciwdziałanie nieregularnej migracji (z 13 do ok. 26 mld euro). Trwające kryzysy polityczno-ekonomiczne w Iraku i Libanie, potęgowane sporami między ugrupowaniami wspierającymi Iran a przychylnymi Arabii Saudyjskiej, utrudniają jednak zwalczanie przyczyn migracji.

Strategia UE wobec Zatoki Perskiej – wnioski

Wzmocnieniu pozycji UE w subregionie może służyć opracowanie strategii wobec Zatoki Perskiej. Wzorem mogą być podobne dokumenty, np. Strategia unijna dla Azji Centralnej. Dokument powinien zdefiniować możliwości zapobiegania negatywnym skutkom dla bezpieczeństwa UE rywalizacji saudyjsko-irańskiej, emiracko-tureckiej i zaangażowania państw Zatoki w wewnętrzne i regionalne konflikty na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej. Powinien krytycznie odnieść się do wpływu arabskich monarchii na – zagrażające celom UE – umacnianie się autorytaryzmów w regionie i zdefiniować możliwości przeciwdziałania coraz większym wpływom Chin i Rosji na Bliskim Wschodzie. Unia mogłaby tego dokonać np. dzięki bardziej ugruntowanej pozycji politycznej w Zatoce, bliskim relacjom z USA, a także wzmocnieniu wsparcia dla zwalczania organizacji terrorystycznych, w tym tzw. Państwa Islamskiego.

Odniesienie się do wyzwań niezwiązanych z kwestiami bezpieczeństwa pozwoli na stworzenie platformy współpracy technicznej angażującej wszystkie państwa subregionu. UE mogłaby wykorzystać szanse, jakie stwarza konieczność reformy gospodarek i rynków pracy państw Zatoki, a także ich narażenie na skutki zmian klimatu. Unia, która ma doświadczenie w umacnianiu instytucji państwowych i rozwoju technologii związanych z energią odnawialną i innowacjami, mogłaby być dla tych państw ważnym partnerem i wesprzeć proces wprowadzania reform uniezależniających je od eksportu surowców.

Korzystna byłaby też współpraca UE z państwami Zatoki na rzecz odbudowy Iraku. Wsparcie dla europejskich inwestycji w państwach Zatoki Perskiej może zwiększyć znaczenie UE jako partnera gospodarczego, biorąc pod uwagę konieczność ograniczenia w regionie roli instytucji państwowych na rynkach pracy. Jednocześnie dla wzmocnienia spójności wewnątrz UE korzystne byłoby ujęcie w strategii interesów mniejszych państw członkowskich, by zrównoważyć nadużywanie pozycji przez najsilniejszych członków Unii. Uwspólnotowienie polityki UE wobec subregionu wzmocniłoby także jej pozycję w stosunku do coraz silniejszych tam Chin.

Wsparciu realizacji strategii służyłoby powołanie specjalnego wysłannika ds. Zatoki Perskiej. Jego zadaniem powinno być utrzymanie wizerunku UE jako neutralnej wobec sporu Iranu i KAS, np. przez wspieranie mediacji między tymi państwami. Na unijne możliwości w tym zakresie wskazuje np. sukces formatu E3+ Włochy + Iran. Jednym z celów wysłannika powinno być też reagowanie na wzrost napięcia, a także na działania w obrębie sporów państw arabskich z Iranem i Turcją, które stanowią bezpośrednie zagrożenie dla interesów UE (np. prowadząc do nasilenia migracji czy zagrażające subregionalnej współpracy gazowej). Przedstawiciel Unii mógłby także przyjąć kluczową rolę w dyskusjach dotyczących reform antykorupcyjnych i regionalnej polityki klimatycznej. Jego rolą byłoby też zapewnienie wsparcia dla europejskich firm zainteresowanych inwestycjami w Zatoce, szczególnie z tych państw UE, które mają w regionie mniejsze doświadczenie.