Ukraińskie plany powojennej odbudowy
185
28 LIS 2022

Mimo trwających działań militarnych Ukraina przygotowuje się już do odbudowy. Koncepcja przedstawiona przez ukraińskie władze w lipcu br. w szwajcarskim Lugano zakłada nie tylko rekonstrukcję zniszczonych obiektów, ale i całościową transformację państwa i gospodarki. Dotychczas nie udało się zapewnić dostatecznego finansowania, wyzwaniem będzie też koordynacja tak szerokiego przedsięwzięcia. Wczesne zaplanowanie działań niezbędnych do rekonstrukcji zwiększa szansę jej powodzenia i wzmacnia ukraińskie morale. Umożliwia też partnerom Ukrainy, w tym Polsce, lepsze przygotowanie do udziału w odbudowie.

Carol Guzy / Zuma Press / Forum

Działania militarne, które wciąż trwają na Ukrainie, mają destrukcyjny wpływ na jej gospodarkę. Według ukraińskich szacunków same straty materialne powstałe w wyniku rosyjskiej inwazji sięgnęły we wrześniu br. 127 mld dol. Na tę sumę składały się m.in. wartość uszkodzonych budynków mieszkalnych (ok. 40%), infrastruktury transportowej (ok. 38%), edukacyjnej i medycznej, a także utracony majątek przedsiębiorstw. Większość kalkulacji strat wykonana była jednak przed atakami na ukraińską infrastrukturę energetyczną. Międzynarodowy Fundusz Walutowy szacuje, że PKB Ukrainy skurczy się w bieżącym roku nawet o 35%.  

Narodowy Plan Odbudowy Ukrainy

21 kwietnia 2022 r. prezydent Wołodymyr Zełenski zatwierdził powołanie Narodowej Rady Odbudowy Ukrainy ze Skutków Wojny, w skład której weszli m.in. ministrowie, prezes banku centralnego i ok. 2,5 tys. ekspertów z różnych dziedzin. Rada przygotowała projekt Narodowego Planu Odbudowy Ukrainy (NPOU) i przedstawiła go na początku lipca br. w trakcie międzynarodowej konferencji w Lugano. Plan zakłada nie tylko odbudowę ze zniszczeń wojennych, ale też transformację i modernizację państwa i gospodarki. Głównymi celami są integracja europejska i pełen dostęp do rynków UE i G7, stworzenie środowiska sprzyjającego rozwojowi przedsiębiorczości (reformy priorytetowych sektorów gospodarki, budowa silnego kapitału ludzkiego i efektywnej infrastruktury), stabilność makrofinansowa oraz odporność na zagrożenia wobec bezpieczeństwa narodowego. Reformy i odbudowa miałyby zapewnić co najmniej 7-procentowy wzrost gospodarczy w perspektywie najbliższej dekady i pozwolić Ukrainie znaleźć się wśród 25 państw sklasyfikowanych najwyżej w rankingach Banku Światowego – Human Capital Index (wskaźnik zwrotu inwestycji w kapitał ludzki) i Economic Complexity Index (mierzący m.in. dywersyfikację eksportu).

Rekonstrukcja i transformacja zostały wycenione łącznie na 750 mld dolarów w ramach 15 programów. Największe i najdroższe obejmują odtworzenie i modernizację mieszkalnictwa i infrastruktury cywilnej (szacowane koszty to 150–250 mld dol.) oraz rozbudowę zaplecza transportowego wraz z jego integracją z UE (120–160 mld dol.). Ukraiński rząd przewiduje, że głównym źródłem finansowania będą państwa i organizacje partnerskie – 250–300 mld ma pochodzić z grantów, a kolejne 200–300 mld z kredytów. Prywatne inwestycje mogłyby przynieść ponadto do 250 mld dol. Ukraina oczekuje też, że część funduszy mogłaby pochodzić z zamrożonych na Zachodzie aktywów Rosji i rosyjskich oligarchów oraz z reparacji wojennych. Odbudowa miałaby się odbywać na dwóch płaszczyznach – regionalnej, korzystającej z odpowiedzialności partnerów zagranicznych za rewitalizację poszczególnych regionów, oraz branżowej – poprzez konkretnych inwestorów zagranicznych.

Z perspektywy Ukrainy konferencja w Lugano nie przyniosła konkretnych deklaracji społeczności międzynarodowej – ani finansowych, ani dotyczących architektury pomocy. Zostały jedynie omówione ukraińskie plany, a państwa uczestniczące wyraziły poparcie dla idei odbudowy. Uchwalono ogólne zasady, według których rekonstrukcja ma się odbywać, m.in. zasadę koncentracji na reformach wewnętrznych, przejrzystości i poszanowania prawa. Bardziej szczegółowych ustaleń zabrakło też podczas kolejnej konferencji, zorganizowanej w Berlinie w październiku br. pod patronatem G7  i Komisji Europejskiej. Chociaż oba spotkania nie dały wymiernych efektów, jednym z celów Ukrainy, obok przedstawienia planu, było podtrzymanie zainteresowania państw partnerskich oraz podkreślenie kierunku euroatlantyckiego i ciągłości reform. Priorytetem dla zainteresowanych stron jest obecnie wsparcie makrofinansowe pozwalające na funkcjonowanie Ukrainy oraz dostawy broni.

Wyzwania

Przedłużająca się wojna wyniszcza Ukrainę. Potencjalne straty będą dużo większe niż szacowano do tej pory, a priorytetem jest naprawa zniszczeń, zwłaszcza infrastruktury krytycznej. Wyzwaniem jest też kwestia logistyki. Rosyjska blokada ukraińskiego wybrzeża sprawia, że większość szlaków handlowych prowadzi obecnie przez niedostatecznie rozwiniętą infrastrukturę drogową i kolejową przez zachodnią i południowo-zachodnią granicę, a tzw. umowa zbożowa dotyczy możliwości eksportu przez Morze Czarne tylko produktów rolnych.

Walka z korupcją i skuteczne dokończenie reformy sądownictwa są niezbędne do przyciągnięcia darczyńców, zaangażowania inwestorów prywatnych i efektywnego wydawania funduszy na odbudowę. Przeprowadzenie tych reform jest jednym z założeń NPOU i jest zgodne z zaleceniami Komisji Europejskiej, która rekomenduje przyznanie Ukrainie statusu kandydata do UE. Ukraina poczyniła już kroki formalne – w czerwcu br. Rada Najwyższa przyjęła Strategię Antykorupcyjną na lata 2021–2025, a  w lipcu udało się powołać szefa prokuratury antykorupcyjnej (Ołeksandra Kłymenkę). Ciągle jednak nieobsadzone jest np. stanowisko szefa Narodowego Biura Antykorupcyjnego. Do najważniejszych elementów walki z korupcją należy daleko posunięta cyfryzacja państwa, w tym wprowadzenie systemu zamówień publicznych ProZorro. Wyzwaniem pozostaje działalność organów ścigania w zakresie walki z korupcją i faktyczne wdrażanie polityki antykorupcyjnej.

Ukraiński plan odbudowy jest bardzo obszerny, ale jednocześnie nadal brakuje konkretów co do instytucji odpowiedzialnej za jego koordynację. Podobnie jest z kwestią pozyskiwania funduszy. Jeszcze w kwietniu prezydent Zełenski zapowiedział stworzenie Funduszu Odbudowy, który jednak nadal nie funkcjonuje. Działa z kolei kilka innych narzędzi, m.in. fundusz w ramach programu prezydenckiego United24, który jest skierowany do prywatnych darczyńców.

Szanse

Konsensus polityczny i społeczny dotyczący euroatlantyckiej drogi Ukrainy jest okazją do kompleksowej modernizacji państwa i stworzenia podstaw długoterminowego wzrostu ekonomicznego. Wypełnienie ambitnych założeń NPOU dotyczących reform i wzmocnienia gospodarki byłoby istotnym argumentem w negocjacjach akcesyjnych z UE, ale też stworzyłoby możliwość skutecznego funkcjonowania państwa nawet w razie braku możliwości szybkiego osiągnięcia członkostwa. W krótszej perspektywie powiązanie przez potencjalnych darczyńców, w tym UE, przekazywania części funduszy z realizacją reform może przełożyć się na skuteczną walkę z korupcją. Zerwanie stosunków z Rosją i przeorientowanie gospodarki na inne rynki, w tym unijny, jest dodatkowym impulsem do kontynuowania integracji z rynkiem wewnętrznym UE oraz trwałego połączenia z europejską siecią korytarzy transportowych.

W procesie rekonstrukcji ważną rolę będzie odgrywał wymiar społeczny. Wielka mobilizacja społeczeństwa obywatelskiego już teraz wspiera wysiłek obronny państwa. Dalsze zaangażowanie Ukraińców i ich determinacja będą siłą napędową reform – zarówno na poziomie oddolnej kontroli urzędów centralnych i samorządowych, jak i wdrażania projektów rekonstrukcji państwa. Planowane wzmocnienie kapitału ludzkiego Ukrainy może się dodatkowo pozytywnie przełożyć nie tylko na gospodarkę, ale m.in. na powojenne powroty z uchodźstwa, a więc na złagodzenie negatywnych skutków demograficznych wojny. Odbudowa części infrastruktury – lub nawet rozpoczęcie prac jeszcze w trakcie działań wojennych – będzie podtrzymywać ukraińskie morale.

Perspektywy dla Polski

Z punktu widzenia bezpieczeństwa Polski udana odbudowa Ukrainy oznaczać będzie przede wszystkim stabilność sąsiedztwa. Z ekonomicznego – jest szansą na udział polskich przedsiębiorstw i inwestorów w rekonstrukcji i wzmocnienie eksportu na ukraiński rynek. Szacunki Banku Pekao wykazują, że łączne korzyści z polskiego zaangażowania mogłyby sięgnąć ok. 172–188 mld złotych. Szczególnie duży potencjał miałaby branża rafineryjna, energetyczna oraz budownicza i wytwarzająca na jej potrzeby różnego rodzaju materiały branża przetwórcza.

Polskie doświadczenie transformacji i modernizacji gospodarczej, a przede wszystkim bliskość geograficzna mogą być istotne w procesie odbudowy i ułatwić polskie zaangażowanie. Ukraińska sympatia do Polaków czy ustawa o specjalnym statusie polskich obywateli (zwłaszcza zagwarantowane w niej prawo pracy i prowadzenia działalności gospodarczej na takich samych zasadach, jak obywatele Ukrainy) mogą być dodatkowym ułatwieniem dla polskich przedsiębiorców.