Perspektywy rozwoju partnerstwa strategicznego UE-ASEAN
18

1 grudnia 2020 r. ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich Unii Europejskiej i Stowarzyszenia Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN) zdecydowali o podniesieniu rangi stosunków obu organizacji do poziomu partnerstwa strategicznego. Strony wskazują, że łączy je m.in. przywiązanie do multilateralizmu, pokojowego rozstrzygania sporów na podstawie reguł międzynarodowych, waga ochrony klimatu oraz wolnego i uczciwego handlu. Partnerstwo może sprzyjać wzmocnieniu pozycji obu organizacji względem ChRL oraz ich odbudowie gospodarczej po pandemii COVID-19, a także globalnej współpracy wielostronnej osłabionej przez rywalizację USA–Chiny. Wyzwaniem dla bliższej współpracy będzie m.in. stan przestrzegania praw człowieka w ASEAN-ie i integracja gospodarcza jego członków z państwami regionu Azji i Pacyfiku.

Fot. WILLY KURNIAWAN/Reuters

Ustanowienie partnerstwa strategicznego UE i ASEAN-u (w jego skład wchodzą: Brunei, Filipiny, Indonezja, Kambodża, Laos, Malezja, Mjanma, Singapur, Tajlandia i Wietnam), dwóch najbardziej zaawansowanych projektów integracyjnych w skali świata, wpisuje się w realizację planu działań obu organizacji na lata 2018–2022. Celem partnerstwa jest ściślejsza i kompleksowa współpraca, m.in. polityczna, w dziedzinie zrównoważonego rozwoju, ochrony klimatu, zdrowia publicznego, rozbudowy infrastruktury czy cyfryzacji (strony nie przedstawiły jednak szczegółowego programu). Spośród państw Azji status partnera strategicznego UE miały dotychczas tylko Chiny, Indie, Japonia i Korea Płd. Unia była z kolei jednym z ostatnich głównych partnerów ASEAN-u, z którym Stowarzyszenie nie miało relacji tej rangi – wcześniej uzyskały ją USA, Chiny, Rosja, Indie, Korea Płd., Australia i Nowa Zelandia.

Decyzja została ogłoszona w obliczu utrzymującej się pandemii COVID-19, która silnie dotknęła UE oraz ASEAN i uświadomiła znaczenie współpracy międzynarodowej w przeciwdziałaniu zagrożeniom globalnym. Wyrazem tego była m.in. zapowiedź przeznaczenia przez Unię ponad 800 mln euro dla ASEAN-u na walkę z pandemią (na grudniowym spotkaniu UE zobowiązała się też do wsparcia kwotą 20 mln euro programu przygotowania ASEAN-u na kryzysy zdrowotne). Partnerstwo stanowi też odpowiedź na umowę o Regionalnym Kompleksowym Partnerstwie Gospodarczym (RCEP), którą w listopadzie ub.r. podpisało 15 państw Azji i Pacyfiku, w tym członkowie ASEAN-u, oraz Chiny. Po ratyfikacji umowa ta stworzy największą strefę wolnego handlu na świecie, co może wpłynąć na osłabienie pozycji UE w regionie. Podniesienie rangi relacji UE–ASEAN wkrótce po wyborze na urząd prezydenta Stanów Zjednoczonych Joe Bidena, podkreślającego znaczenie multilateralizmu, może ponadto stanowić sygnał gotowości obu organizacji do wspierania współpracy międzynarodowej.

Znaczenie polityczne

Wdrożenie partnerstwa oznacza zacieśnienie współpracy politycznej Unii i ASEAN-u. Wiąże się to przede wszystkim z organizacją regularnych szczytów przywódców obu organizacji. Do tej pory głównym forum współpracy były spotkania ministrów spraw zagranicznych odbywające się co dwa lata. Choć między UE a ASEAN-em istnieje już dobrze rozwinięta sieć dialogów i konsultacji, m.in. na tematy gospodarcze, społeczne czy z dziedziny bezpieczeństwa, spotkania na najwyższym szczeblu umożliwią ustalenie priorytetowych zadań oraz skuteczne wdrażanie decyzji. Będą też służyły koordynacji działań i wypracowywaniu wspólnych stanowisk w odpowiedzi na ważne kwestie międzynarodowe, np. dotyczące zdrowia publicznego, cyfryzacji, klimatu czy handlu. Mogą być one promowane na forach regionalnych, takich jak np. APEC, Forum Regionalne ASEAN, ASEM, a także na szczeblu globalnym, np. w ONZ, WHO czy w ramach wsparcia reformy WTO. Zbliżenie z ASEAN-em stanowi tym samym element działań UE zmierzających do wzmocnienia multilateralizmu, m.in. wobec nasilenia rywalizacji między mocarstwami, zwłaszcza USA i Chinami. Symbolem bliższej współpracy politycznej jest podniesienie statusu misji UE przy ASEAN-ie do rangi delegatury. Nastąpiło to oficjalnie w trakcie wizyty Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Josepa Borrella w siedzibie ASEAN-u w Dżakarcie w czerwcu br.

Partnerstwo wpisuje się także w koncepcję zaangażowania UE w Indo-Pacyfiku. Założenia strategii wobec tego regionu zostały zaprezentowane przez Radę Europejską w kwietniu br. Unia uznaje kluczowe znaczenie ASEAN-u jako organizacji stabilizującej sytuację w regionie. Zgodnie z planem działań do 2022 r. kooperacja UE i ASEAN-u ma skupić się na wybranych obszarach, w tym na utrzymywaniu stabilności morskich szlaków komunikacyjnych. Dotyczy to m.in. Morza Południowochińskiego, przez które przechodzi ok. 40% handlu Unii. Roszczenia do niemal całego jego obszaru zgłaszają Chiny, które m.in. budują na akwenie sztuczne wyspy z instalacjami wojskowymi (w spory terytorialne są też zaangażowani niektórzy członkowie ASEAN-u). Marynarki państw Unii są coraz aktywniejsze na tym obszarze. Co istotne, w grudniu ub.r. UE została po raz pierwszy zaproszona do udziału w spotkaniu ministrów obrony ASEAN-u, co świadczy o postrzeganiu jej jako coraz istotniejszego aktora w dziedzinie bezpieczeństwa.

Współpraca w odbudowie gospodarczej

Dynamiczny wzrost gospodarczy (w 2019 r. średnio o 4,8%) czyni z liczących łącznie ok. 650 mln mieszkańców państw ASEAN-u atrakcyjnych partnerów handlowych i inwestycyjnych dla Unii. Choć pandemia COVID-19 mocno uderzyła w te państwa (ich PKB spadł w 2020 r. średnio o 2,5%), MFW przewiduje dla większości z nich odbicie ekonomiczne w tym i przyszłym roku. Jego skala będzie jednak uzależniona m.in. od sytuacji pandemicznej w regionie. W 2020 r. wartość wymiany towarowej UE–ASEAN wyniosła 190 mld euro (eksport UE – 70 mld euro, zaś import – 120 mld euro), czyli o ok. 20 mld euro mniej niż rok wcześniej. Nie przeszkodziło to jednak ASEAN-owi utrzymać trzecie miejsce wśród największych pozaeuropejskich partnerów handlowych Unii (tylko za USA i ChRL). UE jest także trzecim największym partnerem w handlu dla ASEAN-u (za ChRL i USA), odpowiadając za ponad 10% jego wymiany towarowej. Ponadto handel usługami UE–ASEAN w 2019 r. (ostatnie dostępne dane) wyniósł 93,5 mld euro, czyli dwa i pół razy więcej niż w 2010 r. Państwa Unii są również największymi inwestorami w ASEAN-ie – łącznie do 2019 r. (ostatnie dostępne dane) ulokowały tam ponad 313 mld euro. Co istotne, rosną również inwestycje bezpośrednie z państw ASEAN-u w UE, osiągając w 2019 r. wartość 144 mld euro. UE jest też jednym z czołowych dawców pomocy rozwojowej dla ASEAN-u.

W celu ożywienia gospodarczego po pandemii UE i ASEAN zapowiedziały wspólne działania. Mają one obejmować m.in. realizację planu ASEAN-u dalszego znoszenia barier na jego rynku, co może sprzyjać przenoszeniu tam części łańcuchów produkcji firm z UE. Unia już wspiera ASEAN w dziedzinie integracji. Przykładem jest pomoc finansowa i techniczna dla sekretariatu ASEAN-u oraz program ARISE+, w ramach którego Unia przyczyniła się do uruchomienia w 2020 r. systemu wymiany informacji celnych. Ponadto 2 czerwca br. UE i ASEAN zakończyły negocjacje porozumienia o transporcie lotniczym, pierwszego na świecie między organizacjami regionalnymi. Na grudniowym spotkaniu ministrowie przyjęli też wspólne stanowisko ws. współpracy w rozwoju połączeń (connectivity) oraz zapowiedzieli dążenie do zawarcia porozumienia handlowego UE–ASEAN, którego negocjacje zawieszono w 2009 r.

Wyzwania dla partnerstwa

Bliższe relacje mogą być utrudnione z powodu stanu demokracji i przestrzegania praw człowieka w państwach ASEAN-u. Dotyczy to np. Kambodży, w której władze zdelegalizowały w 2017 r. główną partię opozycyjną i represjonują jej polityków. Z tego powodu w sierpniu 2020 r. UE częściowo wstrzymała udział Kambodży w swoim systemie preferencji celnych. Poważne problemy z przestrzeganiem praw człowieka ma również Tajlandia, w której od 2014 r. rządzi de facto wojsko, Laos i Wietnam, gdzie są represjonowani m.in. przeciwni władzy dziennikarze, Filipiny – gdzie dochodzi do pozasądowych zabójstw motywowanych m.in. walką z handlarzami narkotyków, oraz Mjanma, w której prześladowana jest ludność Rohindża. W Mjanmie 1 lutego br. miał miejsce wojskowy zamach stanu, który – m.in. w wyniku tłumienia przeciwnych mu demonstracji – do początku lipca przyniósł prawie 900 ofiar. W odpowiedzi Unia wprowadziła szereg sankcji. Kryzys w Mjanmie pokazał też, że wyzwaniem jest spójność działań ASEAN-u, ponieważ kluczowe decyzje w organizacji podejmowane są na zasadzie konsensusu.

Innym drażliwym tematem jest handel olejem palmowym. UE w ostatnich latach wprowadzała utrudnienia w dostępie tego produktu do swojego rynku, a w 2019 r. zdecydowała o wyeliminowaniu do 2030 r. użycia go w produkcji biopaliw. Przyczyną jest proces wylesiania związany z ekstensywną uprawą palm, z powodu którego cierpią m.in. ekosystemy Indonezji i Malezji – odpowiednio pierwszego i drugiego największego eksportera oleju (ponad 80% sprzedaży światowej). Kwestia ta blokowała m.in. ustanowienie partnerstwa UE–ASEAN. Aby załagodzić napięcia, na grudniowym posiedzeniu podjęto decyzję o utworzeniu grupy roboczej, która ma rozwiązać kwestie sporne (jej pierwsze spotkanie odbyło się w styczniu).

Zbliżenie UE–ASEAN może być także utrudnione z powodu aktywności innych aktorów, przede wszystkim Chin. Są one największym partnerem handlowym dla większości państw ASEAN-u. W 2020 r. organizacja po raz pierwszy w historii została największym partnerem handlowym tego państwa, wyprzedzając UE. Dalsze zacieśnienie relacji gospodarczych Chiny–ASEAN umożliwi umowa RCEP i realizacja inwestycji w ramach Pasa i Szlaku. ChRL udziela też państwom regionu pomocy rozwojowej, dostarcza szczepionki przeciwko COVID-19 i wspiera politycznie, np. Kambodżę. O bliższe relacje polityczne i gospodarcze z państwami regionu mogą zabiegać też USA, dążące do realizacji strategii wobec Indo-Pacyfiku, w której ASEAN odgrywa ważną stabilizującą rolę. Silnie zaangażowane gospodarczo w ASEAN-ie są ponadto Japonia, Korea Południowa i Australia. Do zbliżenia z organizacją dążą także Indie, które widzą w tym możliwość ograniczenia wpływów ChRL w swoim sąsiedztwie.

Wnioski i perspektywy

Decyzja o ustanowieniu partnerstwa strategicznego UE–ASEAN jest wyrazem rosnącego wzajemnego znaczenia politycznego i gospodarczego obu organizacji, ich bardziej równoprawnych stosunków oraz gotowości do bliższej współpracy w rozwiązywaniu problemów dwustronnych i globalnych. Z punktu widzenia Unii ASEAN jest nie tylko perspektywicznym partnerem w sferze gospodarczej, ale też we wzmacnianiu współpracy wielostronnej czy bezpieczeństwa w Indo-Pacyfiku. Dzięki partnerstwu Unia chce też ograniczyć potencjalnie negatywne dla niej skutki procesów integracyjnych z udziałem państw ASEAN-u, których wyrazem są umowy RCEP i CPTPP. Choć UE, podobnie jak ASEAN, dąży do rozwijania współpracy gospodarczej z Chinami, postrzega je również jako „strategicznego rywala”. Większość państw ASEAN-u obawia się zaś chińskiej dominacji w regionie. Tym samym wzmocnienie pozycji wobec ChRL mogło stanowić istotny argument za ustanowieniem partnerstwa obu organizacji.

Partnerstwo strategiczne trzeba jednak wypełnić treścią i pokazać jego efektywność. Ważnym elementem byłoby wsparcie przez ASEAN przyjęcia UE jako uczestnika Szczytu Azji Wschodniej, kluczowego forum regionalnego w dziedzinie bezpieczeństwa. Wzmocniłoby to strategiczną pozycję Unii i przyczyniło się do zwiększenia jej aktywności w Indo-Pacyfiku, m.in. poprzez współpracę techniczną i szkoleniową z państwami ASEAN-u w sferze bezpieczeństwa morskiego. Partnerstwo powinno też przynieść intensyfikację rozmów handlowych UE, m.in. z Indonezją i Malezją, a także promowanie wykorzystania już działających porozumień z Singapurem i Wietnamem. Byłoby to istotne w kontekście ograniczania protekcjonizmu w handlu światowym i dywersyfikacji globalnych łańcuchów wartości (GVC), w tym przenoszenia części produkcji z Chin. W dłuższej perspektywie ewentualne zawarcie umowy handlowej UE–ASEAN umożliwiłoby optymalne wykorzystanie potencjału obu organizacji, np. poprzez ułatwienie przepływu produktów w ramach GVC.

Ważne będzie skupienie się Unii i ASEAN-u na tematach, w których możliwe jest porozumienie, a rozwiązywanie spornych kwestii powinno odbywać się na poziomie zainteresowanych państw (jak w przypadku oleju palmowego). UE może kontynuować wiązanie postępu we współpracy z członkami ASEAN-u, np. w sferze gospodarczej, z sytuacją w wybranych obszarach, w tym z kwestią respektowania praw człowieka. W tym kontekście organizacja szczytu przywódców UE i ASEAN-u będzie utrudniona do czasu ustabilizowania się sytuacji w Mjanmie. W krótkim okresie istotne będzie wsparcie UE dla ASEAN-u w kwestii dostępu do szczepionek przeciwko COVID-19, np. poprzez inicjatywę COVAX. Długofalowo kluczowa będzie współpraca zarówno rządów, jak i organizacji społecznych, m.in. w dziedzinie cyfryzacji (np. cyberbezpieczeństwa i ułatwień dla e-handlu), zdrowia (m.in. przeciwdziałania pandemii) oraz ochrony klimatu (m.in. efektywności energetycznej). Unia może także współpracować z innymi partnerami, np. państwami Quadu i G7, w rozbudowie połączeń, w tym infrastrukturalnych, na podstawie planu działań ASEAN-u w tym obszarze do 2025 r. oraz strategii UE tworzenia połączeń z Azją Stanowiłoby to alternatywę dla chińskiej inicjatywy Pasa i Szlaku oraz ograniczało możliwości Chin wywierania presji na członków ASEAN-u.

Polska może wykorzystać zawarcie partnerstwa strategicznego jako impuls do intensyfikacji dialogu politycznego, m.in. poprzez organizację wizyt państwowych na najwyższym szczeblu oraz zacieśnianie wciąż stosunkowo niewielkiej współpracy gospodarczej z ASEAN-em. Może m.in. zaproponować na forum UE realizację flagowego projektu współpracy z ASEAN-em (dotyczącego np. przetwórstwa rolno-spożywczego czy zielonych technologii), w którym odgrywałaby rolę koordynującą. Do wykorzystania szans gospodarczych stwarzanych przez rynki Azji Południowo-Wschodniej przydatne byłoby m.in. wzmocnienie kadrowe zagranicznych biur Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu w regionie oraz rozważenie możliwości nadania wybranym pracownikom statusu dyplomatycznego, co powinno ułatwić kontakt z lokalną administracją. Korzystne będzie też szersze wykorzystanie programów promocji polskiej gospodarki, w tym GreenEvo (dotyczącego zielonych technologii) czy GoASEAN.